EU byggs om inför nästa utvidgning – hur mycket makt är Sverige berett att lämna ifrån sig?

EU-kommissionen vill förbereda unionen för nya medlemsländer genom snabbare beslut, tidigare integration och nya skyddsregler. Sverige stödjer en fortsatt utvidgning, särskilt med Ukraina och Moldavien. Men regeringen har ännu inte tydligt redovisat vad förändringarna kan innebära för svensk vetorätt, EU-avgiften, jordbruket och den nationella beslutskraften.

Redaktionen, S. Kling, VIGRANSKAR

EU står inför en förändring som kan bli betydligt större än frågan om vilka länder som ska få bli medlemmar.

Den 6 oktober presenterade EU-kommissionen paketet Preparing for a wider Union. Det ska förbereda unionens institutioner, politik och budget för framtida utvidgningar.

Ukraina, Moldavien, Montenegro och Albanien står i främsta ledet, men även flera andra länder på västra Balkan har medlemskap som uttalat mål.

Kommissionens paket bygger på fyra områden:

• EU sätt att fatta beslut,
• skyddet för demokrati och rättsstat,
• förändringar av unionens gemensamma politik,
• och finansieringen av en större union.

Detta framställs som en teknisk förberedelse inför framtiden. Men bakom formuleringarna finns en grundläggande maktfråga.

Ska EU även fortsättningsvis vara en union där varje medlemsland kan stoppa vissa särskilt känsliga beslut – eller ska fler avgöranden kunna fattas mot ett enskilt lands vilja?

Rysslands krig driver utvidgningen

EU-kommissionens främsta argument är säkerhetspolitiskt.

Rysslands anfallskrig mot Ukraina, instabiliteten i Europas närområde och konkurrensen med andra stormakter används som skäl för att göra unionen större, snabbare och mer handlingskraftig.

Utvidgningen beskrivs som en investering i fred, säkerhet, demokrati och ekonomisk motståndskraft. Fler medlemsländer skulle enligt kommissionen ge EU en större marknad, starkare leveranskedjor och större politisk tyngd i världen.

Det är inte ett orimligt resonemang.

Ett Ukraina som binds närmare EU kan bli politiskt och ekonomiskt stabilare. Detsamma gäller Moldavien och länderna på västra Balkan. Ett vakuum i dessa områden kan i stället utnyttjas av Ryssland, Kina eller andra makter.

Men säkerhetsargumentet får inte göra att maktförskjutningen inom EU undgår granskning.

Att ett mål är säkerhetspolitiskt motiverat innebär inte automatiskt att varje föreslagen metod är nödvändig eller demokratiskt okomplicerad.

Från enhällighet till majoritetsbeslut

EU-kommissionen anser att en större union inte kan fungera om varje medlemsland har möjlighet att blockera alltför många beslut.

Därför föreslår kommissionen att EU i utvalda frågor ska kunna övergå från krav på enhällighet till beslut med kvalificerad majoritet.

Bland de områden som nämns finns:

• sanktioner,
• bekämpning av skattebedrägerier,
• vissa energiskatter,
• öppnandet av förhandlingsområden för kandidatländer,
• och andra mellanliggande beslut under anslutningsprocessen.

Detta skulle inte innebära att Sverige förlorar sin rösträtt. Sverige skulle fortfarande delta i förhandlingar och omröstningar.

Men Sverige skulle kunna bli nedröstat.

Med dagens huvudregel kräver kvalificerad majoritet stöd från minst 55 procent av medlemsländerna, vilka tillsammans ska representera minst 65 procent av EU befolkning. Ett enskilt land kan alltså inte stoppa ett beslut på egen hand.

Sverige kan fortfarande säga nej – en gång

Det är viktigt att inte överdriva vad kommissionen har beslutat.

Förslaget innebär inte att vetorätten redan är avskaffad. Det är heller inte EU-kommissionen som ensam bestämmer hur medlemsländerna ska rösta.

Kommissionen vill bland annat använda de så kallade passerelleklausulerna i EU-fördragen. De gör det möjligt att ändra beslutsmetod i vissa frågor utan att skriva ett helt nytt fördrag.

Men den allmänna passerelleklausulen måste aktiveras enhälligt av Europeiska rådet. Europaparlamentets godkännande krävs, och de nationella parlamenten har möjlighet att invända.

Sverige har därför fortfarande möjlighet att säga nej till själva övergången.

Maktfrågan är vad som händer därefter.

Om Sverige först godkänner att ett område övergår till majoritetsbeslut kan landet senare förlora en sakomröstning inom samma område. Sverige behåller alltså inflytande, men inte längre den yttersta spärren.

Det gör regeringens svenska mandat avgörande.

Har regeringen stöd i riksdagen för att avstå från vetorätten? Vilka områden är man beredd att öppna för majoritetsbeslut? Vilka nationella intressen ska skyddas, och hur?

Kandidatländer kan släppas in stegvis

Kommissionen vill också göra den gradvisa integrationen tydligare och mer omfattande.

Det innebär att kandidatländer ska kunna få tillgång till delar av EU-samarbetet innan de blivit fullvärdiga medlemmar.

Områden som särskilt nämns är:

• energi,
• transporter,
• digitala system,
• försvar,
• delar av den inre marknaden,
• och vissa EU-program.

Deltagandet ska enligt kommissionen vara villkorat, meritbaserat och möjligt att återkalla om reformerna stannar av.

Tanken är att kandidatländerna ska vänja sina myndigheter och ekonomier vid EU regler samtidigt som befolkningen får konkreta fördelar före medlemskapet.

Det kan påskynda reformer.

Men det väcker också en principiell fråga: Hur mycket tillträde till EU marknad, pengar, försvarssamarbete och beslutssystem ska ett land kunna få innan hela medlemskapsprövningen är avslutad?

Om fördelarna delas ut stegvis måste även kontrollen och ansvarsutkrävandet byggas ut stegvis.

Annars riskerar EU att skapa ett mellanläge där länder får inflytande och ekonomiska fördelar utan att fullt ut omfattas av medlemskapets skyldigheter.

Kommissionen säger att budgeten klarar utvidgningen

EU-kommissionen hävdar att den föreslagna långtidsbudgeten för 2028–2034 kan hantera framtida medlemskap.

Före anslutningen ska kandidatländerna få stöd genom lån, bidrag och garantier. När ett land blir medlem ska finansieringen övergå till ordinarie system för bland annat jordbruk, regional utveckling, gränssamarbete och inrikesfrågor.

Budgeten innehåller mekanismer som ska göra det möjligt att ompröva fördelningen när ett nytt land ansluter sig. Utbetalningarna ska dessutom kopplas till genomförda reformer och kunna minskas eller stoppas om villkoren inte uppfylls.

Men att budgeten tekniskt kan anpassas betyder inte att utvidgningen blir kostnadsfri.

Nya och ekonomiskt svagare medlemsländer kommer sannolikt att ha stora behov av investeringar i infrastruktur, myndigheter, jordbruk, energisystem och regional utveckling.

Pengarna måste komma någonstans ifrån.

I praktiken finns tre huvudalternativ:

• medlemsländerna betalar mer,
• befintliga stöd minskas eller omfördelas,
• eller EU lånar mer pengar.

Det är ännu inte klarlagt hur stor Sveriges framtida kostnad kan bli. Det är inte heller känt hur svenska regioner, kommuner och lantbrukare påverkas om stöden fördelas mellan fler mottagare.

Ukraina förändrar jordbrukspolitiken

Ukraina kräver särskild uppmärksamhet.

Landet har en mycket stor och produktiv jordbrukssektor. Ett fullt ukrainskt deltagande i EU nuvarande jordbrukssystem skulle kunna få betydande ekonomiska och marknadsmässiga följder.

Kommissionen föreslår därför särskilda övergångsregler. Det kan bland annat handla om begränsat ekonomiskt stöd och begränsat marknadstillträde för känsliga jordbruksprodukter, samtidigt som Ukraina ska få hjälp att återta sina traditionella exportmarknader utanför EU.

Det visar att kommissionen själv inser att de nuvarande reglerna inte utan vidare kan tillämpas på Ukraina.

Men formuleringarna lämnar viktiga frågor obesvarade:

• Vilka ukrainska produkter ska begränsas?
• Hur länge ska övergångsreglerna gälla?
• Hur påverkas svenska spannmåls-, kött- och mjölkproducenter?
• Vem ersätter europeiska lantbrukare om priserna pressas?
• Kan de tillfälliga undantagen bli permanenta?

Utvidgningen är därför inte bara en utrikespolitisk fråga. Den kan få direkt betydelse för svenska lantbrukare, livsmedelspriser och försörjningsberedskap.

Ungern har blivit varnande exempel

EU har redan erfarenhet av medlemsländer som efter anslutningen hamnat i konflikt med unionens krav på rättsstat, oberoende domstolar och demokratiska institutioner.

Därför föreslår kommissionen starkare skyddsregler i framtida anslutningsfördrag.

De ska kunna användas vid allvarliga avsteg från de krav som kandidatländerna godkänt under förhandlingarna. I de allvarligaste fallen skulle ett nytt medlemslands rösträtt kunna frysas.

Det diskuteras även övergångsregler som innebär att ett nytt medlemsland under en begränsad tid förbinder sig att inte blockera framtida utvidgningar på grund av bilaterala konflikter.

Detta är ett försök att undvika att ett nytt medlemsland först lovar reformer, därefter backar från dem och sedan använder vetorätten för att skydda sig mot påtryckningar.

Men även här finns en maktfråga.

Vem avgör när ett land brutit tillräckligt allvarligt mot EU värden? Vilken bevisning ska krävas? Kan reglerna användas politiskt mot en regering som avviker från majoritetens linje, utan att faktiskt bryta mot rättsstatens principer?

Starka skyddsmekanismer kan behövas. Men de måste bygga på tydliga kriterier och rättssäkra beslut.

Regeringen stödjer riktningen

Den svenska regeringen är tydligt positiv till fortsatt EU-utvidgning.

I regeringens underlag inför utrikesrådets möte den 12 oktober beskrivs utvidgningen som en investering i fred, demokrati, säkerhet, stabilitet och välstånd.

Regeringen vill att EU utan dröjsmål öppnar återstående förhandlingsområden med Ukraina och Moldavien. Den stödjer även fortsatt närmande för länderna på västra Balkan.

Det är ett tydligt ställningstagande för utvidgningens säkerhetspolitiska mål.

Däremot behandlar samma underlag inte närmare:

• hur regeringen ställer sig till minskad enhällighet,
• vilka vetorätter Sverige kan tänka sig att avstå från,
• hur mycket Sverige kan behöva betala,
• hur svenska jordbrukare påverkas,
• eller vilka delar av EU-samarbetet kandidatländer ska få tillgång till före medlemskapet.

Det betyder inte att regeringen saknar ståndpunkter. Men de framgår inte tydligt av just detta offentliga beslutsunderlag.

Säkerhetsvinsterna redovisas. Kostnaderna och maktförskjutningen är betydligt mindre konkreta.

Vad är beslutat – och vad är fortfarande förslag?

Beslutat:

• EU ska fortsätta förbereda sig för framtida utvidgningar.
• Förhandlingar pågår med flera kandidatländer.
• Sverige stödjer att Ukrainas och Moldaviens anslutningsprocesser förs framåt.
• EU ger redan ekonomiskt och politiskt stöd till kandidatländernas reformarbete.

Föreslaget eller under diskussion:

• fler majoritetsbeslut i frågor som i dag kräver enhällighet,
• kvalificerad majoritet i mellanleden av anslutningsförhandlingarna,
• tidigare tillgång till vissa EU-program och delar av den inre marknaden,
• starkare möjligheter att ingripa mot nya medlemmar som bryter mot sina åtaganden,
• särskilda jordbruksregler för Ukraina,
• och omfördelning av pengar när nya medlemmar ansluter sig.

Inte klarlagt:

• vilka länder som faktiskt kommer att bli medlemmar,
• när anslutningarna kan ske,
• den slutliga kostnaden för Sverige,
• vilka svenska vetorätter regeringen är beredd att avstå från,
• hur riksdagen ska ge mandat för förändringarna,
• och hur svenska väljare ska få möjlighet att bedöma helheten.

Frågorna regeringen måste besvara

• Vilka beslut anser regeringen ska kunna fattas mot Sveriges vilja?
• Kommer regeringen att motsätta sig majoritetsbeslut inom skattepolitiken?
• Är Sverige berett att avstå från vetorätten över EU-sanktioner?
• Hur stor kan Sveriges ökade EU-avgift bli?
• Vilka svenska stöd riskerar att minska när nya medlemsländer tillkommer?
• Hur ska svenska lantbrukare skyddas vid ett ukrainskt medlemskap?
• Vilket inflytande ska kandidatländer få före fullvärdigt medlemskap?
• Ska större förändringar av Sveriges beslutskraft underställas en bred riksdagsbehandling?
• Kommer regeringen att redovisa både säkerhetsvinsterna och kostnaderna före svenska ställningstaganden?

Utvidgning och makt måste granskas samtidigt

Ett större EU kan bli starkare, säkrare och ekonomiskt mer betydelsefullt.

Men en större union kan också innebära att Sverige får mindre relativ tyngd, högre ekonomiska åtaganden och färre möjligheter att stoppa beslut som strider mot svenska intressen.

Frågan är därför inte enbart om Ukraina, Moldavien eller länderna på västra Balkan ska få bli medlemmar.

Frågan är vilket EU Sverige då blir medlem i.

EU-kommissionen vill använda utvidgningen till att förändra hur unionen fattar beslut, fördelar pengar och släpper in kandidatländer i samarbetet. Det kan vara nödvändigt – men det får inte genomföras som en teknisk process långt från väljarna.

Om Sverige ska avstå från delar av sin vetorätt måste regeringen säga vilka delar, varför och med vilket demokratiskt mandat.

Säkerhetspolitisk brådska får inte bli ett sätt att undvika den viktigaste frågan:

Hur mycket svensk beslutskraft är regeringen beredd att lämna ifrån sig – och har svenska folket fått veta det?